國務(wù)院應急管理專(zhuān)家組組長(cháng)閃淳昌在研討會(huì )上也表示，我國一直強調安全第一，預防為主。在下一步醫改頂層設計中，應把公共衛生放到更加突出的位置，由舉國救災向舉國減災轉變。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院、社會(huì )科學(xué)文獻出版社18日共同在京發(fā)布《防控"甲流"--中國內地甲型H1N1流感防控》報告。這是我國首次嘗試針對突發(fā)公共衛生事件應急管理過(guò)程進(jìn)行專(zhuān)家綜合評估。

　　該報告也建議，進(jìn)一步修訂《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》等法律及相關(guān)應急預案，強化突發(fā)公共衛生事件應急能力建設。

　　公共衛生面臨諸多挑戰

　　據主辦方介紹，該報告是在2009年《我國內地甲型H1N1流感防控工作專(zhuān)家綜合評估報告》的基礎上整理完成的。

　　受原國家甲型H1N1流感聯(lián)防聯(lián)控工作機制牽頭單位衛生部（現國家衛生和計劃生育委員會(huì )）委托，曾光與清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)薛瀾共同擔任了評估工作的首席專(zhuān)家。

　　薛瀾介紹，2009年我國對甲流感的防控有效延緩了疫情，形成較明顯的"中國平臺"，對甲流感的疫情防控投入收益良好，有效保障經(jīng)濟社會(huì )平穩運行。我國對甲流感的體現了以人為本，積極負責，應對策略廣受認可，政府公信力和國際形象顯著(zhù)提升。對甲流感的歷經(jīng)實(shí)戰檢驗，突發(fā)公共衛生事件應對能力顯著(zhù)提升，也為未來(lái)應對可能出現的突發(fā)公共衛生事件提供了重要的啟示和借鑒。

　　曾光對記者表示，但目前中國公共衛生仍面臨著(zhù)諸多挑戰，包括伴隨人口老齡化和行為生活方式而增多的慢性病、艾滋病、精神病；經(jīng)濟發(fā)展伴生的重大問(wèn)題如霧霾、PM2.5等；整個(gè)地球村的風(fēng)險，如臺風(fēng)、地震、核泄漏、脊灰、新冠狀病毒等；食品、藥品安全方面的隱患，如地溝油、含鉻制藥膠囊。

　　此外，H7N9禽流感等聯(lián)防聯(lián)控有難度；"黃金大米事件"暴露的倫理學(xué)是軟肋；執行煙草框架公約受質(zhì)疑；康泰乙肝疫苗接種風(fēng)波引發(fā)的公信力受挑戰；公共衛生被邊緣化；重大公共衛生專(zhuān)項巨資投入效果甚微等。

　　"我國在醫改政策中，對醫院的關(guān)注遠遠多于對公共衛生的關(guān)注。"中國醫學(xué)科學(xué)院醫學(xué)信息研究所所長(cháng)代濤說(shuō)，目前重治療，輕預防；重技術(shù)，輕政策；重證據，輕把證據轉化為政策和決策，我國目前醫療體制所面臨的問(wèn)題，很多是制度和政策問(wèn)題引起的。

　　報告介紹，我國尚缺乏突發(fā)事件從預警階段到響應階段、平時(shí)狀態(tài)與戰時(shí)狀態(tài)轉變的進(jìn)入和退出程序等相關(guān)明確規定，沒(méi)有具體操作性的規范，因此在實(shí)踐中較難把握應急響應啟動(dòng)和退出的時(shí)機、應急響應的工作程序以及多部門(mén)參與的具體規范等，影響了應急處置效率的進(jìn)一步提高。

　　"從應對甲流感疫情的過(guò)程來(lái)看，受地方行政壓力的影響，基層單位過(guò)度反應的現象也不同程度地存在。"報告介紹，如部分基層醫療部門(mén)反映某些地方盲目追求"零死亡"的要求缺乏科學(xué)性，給基層和相關(guān)醫療人員造成不必要的壓力。

　　評估工作組在調查中發(fā)現，在甲流感防控過(guò)程中，仍存在部分政策措施的法律依據不足的現象。如把甲流感疫情從甲類(lèi)管理回調到乙類(lèi)管理的過(guò)程不夠規范，給地方落實(shí)政策造成偏差。

　　同時(shí)，在甲流感疫情防控過(guò)程中，一些地方仍存在政府應急處理權限的制度化和規范化不夠的問(wèn)題，如緊急征收、征用與補償的程序不夠明確。相關(guān)部委出臺的個(gè)別防控政策之間的連續性和一致性不足，文件下達不夠規范，甚至彼此相互沖突。

　　防控薄弱環(huán)節重視不足

　　"一發(fā)生重大公共衛生災難，我國是不惜代價(jià)去防控。"閃淳昌說(shuō)，但事前的公共衛生重視不夠，此外，在公共衛生事件發(fā)生后，科學(xué)決策的機制問(wèn)題也突出。

　　評估工作組介紹，我國在應急預案體系建設依然存在一些問(wèn)題。受WHO全球預案的影響，我國衛生部原有流感大流行準備計劃和應急預案主要針對的是人感染高致病性H5N1禽流感導致的大流行，應用于對甲流感大流行的防控指導則明顯不完全適合。

　　在甲流感防控過(guò)程中，我國也存在資源儲備不足、地方政府采購的經(jīng)費撥付和防控補償政策不健全等問(wèn)題。對大范圍流行性傳染病的醫療救治補償政策缺位。

　　在評估組抽樣調查的26所定點(diǎn)醫院中，僅有55%的醫院獲得政府補助，近84%的醫院為病例墊付了醫藥費，26所醫院總墊支費用高達1423.55萬(wàn)元，平均每所醫院墊支約55萬(wàn)元。截至目前，部分省份仍未解決定點(diǎn)醫療機構墊支費用問(wèn)題，一些地方甲流感疫苗采購經(jīng)費至今仍未撥付給疫苗企業(yè)。

　　曾光說(shuō)，公共衛生屬于國家的公共事業(yè)，同時(shí)具備公有、公平、公益、公開(kāi)和公信的性質(zhì)，"但目前很多地方還沒(méi)有做到公有，也就做不到公平、公益。"

　　此外，大范圍流行性傳染病的醫藥儲備機制仍不健全，中央和地方二級醫藥儲備的相關(guān)制度建設和保障仍需進(jìn)一步完善。在應急狀態(tài)下，相關(guān)部委對國家層面和地方層面的儲備信息掌握不完整。衛生應急物資的儲備標準、儲備方式和種類(lèi)不健全。

　　近年來(lái)，國家加大了對基礎公共衛生服務(wù)的建設，但對于學(xué)校、大型建設工地、重要交通樞紐等防控薄弱環(huán)節的重視程度仍顯不足。

　　評估組調查發(fā)現，部分重點(diǎn)部門(mén)、領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節人、財、物的應急儲備和準備不足，特別是基層防控人員缺乏，救治能力薄弱。

　　例如，教育部和教育廳局的負責衛生行政人員和經(jīng)費都嚴重不足，難以承擔指導、監測、檢查學(xué)生健康的艱巨任務(wù)。綜合性醫院在檢測、甄別和治療臨床傳染病例方面的能力仍需提高。

　　評估組調查發(fā)現，甲流感防控中近90%的疾控機構出現人力短缺，45%表示經(jīng)費短缺。欠發(fā)達地區醫療資源有限，設備設施、抗病毒藥物、防護用品嚴重不足，重癥監護病房設施設備難以滿(mǎn)足重大傳染病醫療救治需要。在生命科學(xué)和醫學(xué)前沿研究、公共衛生防控及應急管理等方面研究的投入力度不足。

　　經(jīng)過(guò)多年建設發(fā)展，我國流感監測能力得到了提升，但各省（直轄市、自治區）流感監測網(wǎng)絡(luò )建設仍不平衡，未形成全覆蓋、高質(zhì)量、流行病學(xué)和實(shí)驗室監測為一體的監測系統，特別是面向國際范圍內的公共衛生信息和監控體系尚未建立。

　　評估組表示，對現有監測數據的深度分析與整合研判仍比較缺乏，對疫情發(fā)展的國際和國內輿情監測網(wǎng)絡(luò )仍需進(jìn)一步強化。

　　目前，不同部門(mén)之間的信息收集和報送的內容與標準相互交叉和不盡一致，給地方工作造成困難并增加了行政成本。

　　評估組介紹，我國已經(jīng)建立了疫情直報系統等疫情監測的信息體系，但中國疾控中心和各級醫療機構之間尚未建立信息的互聯(lián)互通與共享機制，特別是縣一級的基層單位，數據收集和報送體系建設薄弱，造成了決策和指揮基本都是單點(diǎn)操作，沒(méi)有形成網(wǎng)絡(luò )化和信息化，削弱了其對應急決策的支撐作用。

　　啟動(dòng)公共衛生改革頂層設計

　　上述報告認為，在甲流感防控過(guò)程中，以共同負責、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、協(xié)調溝通為主的聯(lián)防聯(lián)控工作機制發(fā)揮了十分重要的作用，但這一機制也因尚無(wú)明確具體的法律法規支撐，在地方層面的具體實(shí)踐中存在著(zhù)權威性不足、職責不夠明確、決策協(xié)調力度不夠等局限性。

　　"同時(shí)，在地方層面如何充分發(fā)揮好原有常設應急體系（如各級政府及部門(mén)的應急管理辦公室）的作用，處理好其與聯(lián)防聯(lián)控工作機制下各相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系等，也都是我國此次甲流感防控過(guò)程中暴露出的亟待解決的問(wèn)題。"報告說(shuō)。

　　評估工作組和專(zhuān)家顧問(wèn)組建議我國建立常設的跨部門(mén)國家突發(fā)公共衛生事件應急指揮部，把聯(lián)防聯(lián)控這種創(chuàng )新的工作機制與現有的應急管理體制進(jìn)行有機結合，使目前的聯(lián)防聯(lián)控工作機制成為應急指揮部的一種專(zhuān)門(mén)的決策與協(xié)調機制。

　　報告建議遵循分級負責、屬地管理的原則，進(jìn)一步完善中央與地方或上級與下級間的應急管理各環(huán)節的權限與操作規范，適度下放有關(guān)疫情和事件的發(fā)布權，進(jìn)一步增強疫情應對措施的及時(shí)性、針對性和靈活性。

　　報告建議，指揮部辦公室設在國家衛生和計劃生育委員會(huì )，由其擔負召集人的職責，提供相關(guān)的業(yè)務(wù)指導與專(zhuān)業(yè)協(xié)調服務(wù)，并接受?chē)鴦?wù)院應急管理辦公室的工作指導。根據不同程度的突發(fā)公共衛生事件，確定國家突發(fā)公共衛生事件應急指揮機構的響應級別和組織形式。

　　同時(shí)，盡快修改傳染病防治法的有關(guān)條款及其實(shí)施細則，全面修訂國家流感大流行準備與應急預案，制定新發(fā)傳染病應急預案，規范應對新發(fā)傳染病的普遍性措施和流程。

　　報告建議以新醫改為契機，進(jìn)一步鞏固擴大基本醫療保障覆蓋面，完善商業(yè)醫療保險機制，提高重大傳染病醫療保障水平。盡快在省市地方政府層面建立符合醫改政策的突發(fā)公共衛生事件應對資金投入和補償機制，包括預付資金保證，確保應對公共衛生突發(fā)事件不受資金短缺的影響，保障各主體在參與突發(fā)公共衛生事件應對過(guò)程中的投入能夠得到合理補償。

　　報告修改和完善傳染病防治法及其實(shí)施細則，以便能夠對甲流感以及其它類(lèi)型的疫情進(jìn)行可上可下的規范性管理；進(jìn)一步修訂已有的衛生部門(mén)流感大流行預案，逐步建立國家層面全方位、網(wǎng)絡(luò )化和協(xié)同化的流感大流行應急預案體系。各級政府應結合新醫改，制定切實(shí)可行的突發(fā)公共衛生事件應對投入機制、儲備機制和資金補償機制。

　　"建立基層醫療衛生機構穩定長(cháng)效的多渠道補償機制。同時(shí)，建立資金投入和補償的跟蹤與監督機制。"報告同時(shí)建議對各級地方政府甲流感財政投入情況及相關(guān)醫院、疫苗企業(yè)等資金補償落實(shí)情況開(kāi)展專(zhuān)項督察，提升政府公信力。

　　報告建議根據新醫改的要求，加強基層醫療衛生機構的能力建設，有針對性地加強對學(xué)校、大型建設工地、重要交通樞紐等薄弱環(huán)節的衛生監測與防控的投入，尤其要加大對各類(lèi)學(xué)校衛生宣傳與教育投入力度，理順學(xué)校公共衛生管理機制。加大對欠發(fā)達地區的醫療基礎建設、人才培養等方面的扶持力度。在加強基礎醫學(xué)領(lǐng)域研究的同時(shí)，加大對前沿領(lǐng)域研究的投入力度。

　　曾光對記者表示，我國傳統的公共衛生觀(guān)念要更新，應面向未來(lái)，明確公共衛生的任務(wù)需求，啟動(dòng)衛生改革的頂層設計，繪制公共衛生改革的路線(xiàn)圖。