近日，國務(wù)院醫改辦會(huì )同國家衛生計生委、食品藥品監管總局、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國家稅務(wù)總局和國家中醫藥管理局等部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》（下稱(chēng)《通知》）。1月9日，國家衛生計生委召開(kāi)2017年1月例行新聞發(fā)布會(huì )，重點(diǎn)解讀《通知》有關(guān)情況。

　　從2010年10月福建省率先推行“兩票制”起，6年多的時(shí)間里，各省已進(jìn)行不同程度的試點(diǎn)推行工作。今天八部門(mén)聯(lián)發(fā)的一紙通知，標志著(zhù)國家版“兩票制”的落地實(shí)施。

　　“兩票制”是指藥品從生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開(kāi)一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫療機構開(kāi)一次發(fā)票。國務(wù)院醫改辦專(zhuān)職副主任、國家衛生計生委體改司司長(cháng)梁萬(wàn)年表示，這是藥品領(lǐng)域一項重要改革舉措，目的是減少藥品流通環(huán)節，使中間加價(jià)透明化，進(jìn)一步推動(dòng)降低藥品虛高價(jià)格，減輕群眾用藥負擔。

　　按《通知》規定，公立醫療機構在藥品驗收入庫時(shí)，必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗證發(fā)票，還應當要求流通企業(yè)出具由生產(chǎn)企業(yè)提供的進(jìn)貨發(fā)票證據，以便相互印證。鼓勵有條件的地區使用電子發(fā)票，通過(guò)信息化手段驗證“兩票制”。

　　對于“兩票制”試行可能引起的藥品供給不足，《通知》亦作出了特別規定，如對藥品流通集團型企業(yè)內部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開(kāi)一次發(fā)票；為保障基層藥品的有效供應，規定藥品流通企業(yè)為特別邊遠、交通不便的鄉（鎮）和村級醫療衛生機構配送藥品時(shí)，允許在“兩票制”的基礎上再開(kāi)一次藥品購銷(xiāo)發(fā)票等。

　　《通知》稱(chēng)，“兩票制”將從公立醫療機構和綜合醫改試點(diǎn)省開(kāi)始實(shí)施，并爭取明年在全國推開(kāi)。同時(shí)明確指出公立醫療機構藥品采購中要逐步實(shí)行“兩票制”，鼓勵其他醫療機構推行“兩票制”，綜合醫改試點(diǎn)省和公立醫院改革試點(diǎn)城市的公立醫療機構要率先執行“兩票制”，鼓勵其他地區推行“兩票制”，爭取2018年在全國推開(kāi)。

　　“兩票制”的全國范圍推行，必將引起醫藥生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的全面洗牌。

　　德勤研究稱(chēng)，“兩票制”對于經(jīng)營(yíng)規范、自建終端的藥企而言影響不大；但既缺少品牌實(shí)力，又缺乏終端銷(xiāo)售渠道的中小型藥企將會(huì )面臨很大挑戰。該政策實(shí)行后，對于習慣了先打款、后發(fā)貨的小藥廠(chǎng)而言，一級經(jīng)銷(xiāo)商沒(méi)了，變成數量更多的二級經(jīng)銷(xiāo)商，意味著(zhù)他們的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險、特別是資信風(fēng)險將增加。

　　在流通領(lǐng)域，“過(guò)票公司”生存空間急劇縮小，一些中小醫藥流通企業(yè)將會(huì )因為業(yè)務(wù)減少被淘汰出局或是被上游醫藥企業(yè)、大型醫藥流通企業(yè)收購，藥品流通行業(yè)集中度將會(huì )提升。此前，國家食藥監總局安全監管司司長(cháng)李國慶曾指出，就目前的情況來(lái)看，中國1.3萬(wàn)家批發(fā)企業(yè)退出1萬(wàn)家，剩下3000家可能是比較理想的狀況。

　　梁萬(wàn)年表示，“兩票制”將有利于降低藥品的虛高價(jià)格，實(shí)現藥品質(zhì)量?jì)r(jià)格的可追溯，凈化流通環(huán)節和提高行業(yè)的集中度等。

　　不過(guò)，對于這一引發(fā)流通領(lǐng)域強烈地震的政策的“降價(jià)”效果，也有學(xué)者提出質(zhì)疑。中央財經(jīng)大學(xué)助理教授路乾此前曾撰文表示，“兩票制”將導致藥企被動(dòng)選擇自主承擔藥品的推廣和營(yíng)銷(xiāo)費用，可能導致藥品價(jià)格不降反升。他指出，據財政部廈門(mén)專(zhuān)員調研報告顯示，在實(shí)施“兩票制”后，福建省同一個(gè)藥廠(chǎng)出產(chǎn)的藥，銷(xiāo)往福建比銷(xiāo)往非“兩票制”省份價(jià)格高很多。以國藥控股星鯊制藥（廈門(mén)）有限公司生產(chǎn)的維生素D滴劑為例，其生產(chǎn)成本為2.40元/盒，銷(xiāo)往福建的藥比銷(xiāo)往非“兩票制”的其他省份的藥，出廠(chǎng)價(jià)差高達19.6元。

　　此外，目前兩票制在各省的試點(diǎn)中也遇到不同程度的阻力。

　　據醫藥經(jīng)濟報整理，自2010年福建率先開(kāi)始推行兩票制試點(diǎn)以來(lái)，目前全國已有福建、安徽、陜西、浙江等12個(gè)省先后推出“兩票制”試點(diǎn)方案。其中上海試行的GPO（上海公立醫療機構藥品集團采購組織）制度因為牽扯到很多郊縣等較小商業(yè)公司的生存問(wèn)題，甚至影響社會(huì )穩定，GPO形式的“兩票制”被緊急叫停。作為綜合醫改試點(diǎn)省份，四川明確提出無(wú)法做到全面推行“兩票制”。2016年7月5日，四川省政府公布了《深化醫藥衛生體制綜合改革試點(diǎn)方案》，其中對于國務(wù)院要求醫改試點(diǎn)省份推行“兩票制”的相關(guān)表述，在該文件中變成了“在條件成熟的地方推行兩票制”，而不是在全省范圍內全面推行“兩票制”。