在第十二屆全國人大常委會(huì )第十八次會(huì )議上，高廣生建議：目前衛生界缺少一部法律，要加快我國基本醫療衛生法的立法速度，為衛生改革提供法律保障。通過(guò)立法，明確公立醫院公益性定位、政府對公立醫院的支持義務(wù)和強度，科學(xué)制定分級診療制度和三級醫療網(wǎng)絡(luò )等等。

　　長(cháng)期以來(lái)，我與醫改、與醫院、與醫生、與患者，都有著(zhù)非常密切的接觸，尤其在這幾年的醫改中，我深刻體會(huì )到：當前醫改之難，醫患關(guān)系之糾結，關(guān)鍵就是我們既沒(méi)有一套完整的醫療衛生理論，也沒(méi)有一系列行之有效的法律法規來(lái)支撐。因此，我們的思想反反復復，我們的論壇爭爭吵吵，我們的道路彎彎曲曲。即使我們知道醫改進(jìn)入深水區，可我們仍然在茫茫大海中打轉。

　　大家也知道，醫改這么多年了，我們有形形色色的方案，形形色色的試點(diǎn)，形形色色的模式，但是為什么還沒(méi)有一個(gè)放之全國，甚至放之全省而皆準的模式呢？關(guān)鍵在一個(gè)，我們沒(méi)有一個(gè)基本理論，更沒(méi)有一個(gè)大法。早在醫改元年，我就提出醫改必須有法律保障；次年我又提出醫改必須有人大監督；隨后又提出，醫改試點(diǎn)必須有評估，評估之后必須通過(guò)立法鞏固下來(lái)，形成一個(gè)有法可依的格局，而不至于是今天的領(lǐng)導一句話(huà)，明天的領(lǐng)導又是另一句話(huà)，使得醫改朝令夕改，無(wú)所適從。中央發(fā)號令，各省、各市，甚至各縣、各鎮都有自己的一套，雜亂無(wú)章……立法、依法，就是從頂層設計解決根本問(wèn)題。

　　當前公立醫院改革最主要的是解決公益性的問(wèn)題，因為公益性就是公立醫院之根本。然而，目前的公立醫院還是真正意義上的公立醫院?jiǎn)幔靠纯磧山M數據，大家就清楚了：截止2014年底，全國8677所政府辦的公立醫院長(cháng)期負債合計2333億元，其中地市以上醫院占52%，區級醫院占9%，縣級醫院占39%；2009－2014年的6年間，全國財政醫療衛生支出累計4.06萬(wàn)億元，而這一數值與同期的全國財政總支出69.15萬(wàn)億元相較，占比為5.87%。所以，公立醫院的公益性必須有法律來(lái)保障。

　　憲法是我國的根本大法、基本法，《醫院法》、《醫療法》、《基本醫療衛生法》等等就是《憲法》的具體化，是我國法律體系的重要組成部分，是指引我國醫療衛生體系的建設，也是監督各級政府依法辦醫的法律依據。這些普通法律約束著(zhù)你如何辦醫、如何行醫，不管是政府辦的公益性醫院，還是企業(yè)或個(gè)人辦的非營(yíng)利或營(yíng)利性醫院。比如說(shuō)，我們現在鼓勵公私合作，歡迎社會(huì )資本參與公立醫院的改革，但至于如何辦，就必須有一個(gè)“說(shuō)法”；又比如說(shuō)，鼓勵辦“混合所有制的公立醫院”（這種說(shuō)法本身就沒(méi)有法律基礎），用什么法律去保障？

　　以PPP（公私合作伙伴關(guān)系）為例。PPP本來(lái)是解決政府在財政不足下提供公共服務(wù)的一種合作形式，也就是政府與社會(huì )資本在特定的范圍內辦“公共事業(yè)”，基本點(diǎn)在非營(yíng)利。各國也都有很好的嘗試，甚至聯(lián)合國也利用PPP的原理發(fā)包給社會(huì )團體、企業(yè)，以支持欠發(fā)達地區和國家的公共事業(yè)。值得注意的是，他們都是在嚴格的法律框架下操作的。但是，我們國家并沒(méi)有在別人成熟的法律基礎上，結合中國的實(shí)際情況制定適合自己的法律框架。不僅如此，我們還錯誤地認為第一個(gè)“P（public）”是公立醫院，因而忽視了政府的作用，甚至通過(guò)“公立醫院”自負盈虧與資本方共同贏(yíng)利。

　　目前，廣東有兩個(gè)正在進(jìn)行中的PPP項目，一個(gè)是中信與汕尾市政府的合作，另一個(gè)是康美與懷集縣政府的合作。如果按照經(jīng)典的PPP理論，這兩個(gè)項目是應該做得很好的，可他們有共同的致命傷，那就是都將“醫療”當作贏(yíng)利點(diǎn)，甚至當做經(jīng)濟的增長(cháng)點(diǎn)，都沒(méi)有一個(gè)很好的法律文件約束雙方的權利與義務(wù)。對于PPP，前人已經(jīng)有了經(jīng)驗和教訓，為何我們還要摸著(zhù)石頭過(guò)河，還要各種各樣的試點(diǎn)呢？如果有《醫院法》、《醫療法》等法律的指引與監督，情況又如何呢？

　　由此又說(shuō)到醫院管理。公立醫院的管理也遇到了很多很多的難處，比如技術(shù)準入、機構準入、人員準入等，我們有沒(méi)有法律可依呢？有！但是這些法律相較于現在醫改提出的任務(wù)，又顯得落后很多，如何去修正與補充呢，比如雙向轉診、分級診療？為什么我們這些好主意難以實(shí)現呢？也是法的問(wèn)題。比如說(shuō)，一些成熟的、適宜的技術(shù)為什么要根據醫院的等級來(lái)使用呢？基本藥物制度為什么成為藥品分級使用的制度呢？這些都導致了公立醫院越做越大，醫生、患者都往大醫院跑，基層越來(lái)越薄弱。假如《醫院法》、《醫師法》、《醫療法》分別規定了機構與人員的權利與義務(wù)、技術(shù)的使用原則與范圍等，那么如果想辦醫院，只要符合法律要求就可以辦；如果想開(kāi)展一項技術(shù)，只要專(zhuān)項技術(shù)是允許的，合格的醫生在合格的機構使用就是合法的。

　　法律就是一個(gè)統治工具，是全體國民意志的體現。當前，在提倡“政府引導、市場(chǎng)推動(dòng)”的市場(chǎng)機制大環(huán)境下，醫改無(wú)論如何改，都必須以法律為準繩。該立法的立法，該修法的要修法。醫改多年了，立法、修法迫在眉睫！立法是決心，依法是信念。醫改，我們不能再折騰了！