食品安全是當今國際社會(huì )共同關(guān)注的重大問(wèn)題。新世紀之初，我國食品安全事件多發(fā)頻發(fā)，社會(huì )各界高度關(guān)注，改革創(chuàng )新呼聲強烈。順應時(shí)代發(fā)展的需要，傾聽(tīng)人民群眾的呼喚，2003年，國家對食品安全監管體制進(jìn)行重大改革，組建國家食品藥品監管局，開(kāi)啟了新世紀我國食品安全改革創(chuàng )新的大幕：波瀾壯闊。

我國的食品安全問(wèn)題，是世界食品安全問(wèn)題的縮影，也是我國社會(huì )問(wèn)題的縮影。作為一個(gè)處于社會(huì )主義初級階段的發(fā)展中大國，面對十三億多人口的巨大消費需求，有效保障公眾飲食安全，我國比任何國家都面臨著(zhù)更大的壓力，需要付出更艱辛的努力。這是一場(chǎng)凝聚智慧、錘煉意志、展示力量的偉大變革和創(chuàng )造。

革命導師馬克思指出：人們自己創(chuàng )造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng )造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng )造，而是在直接碰到的、既定的、從過(guò)去承繼下來(lái)的條件下創(chuàng )造。從事食品安全監管，深化食品安全改革，需要深入了解這場(chǎng)偉大變革和創(chuàng )造的昨天、今天和明天。只有把昨天、今天與明天貫通起來(lái)，深刻思考、不懈創(chuàng )造，才能在全球化、信息化、社會(huì )化的大時(shí)代中，開(kāi)辟出一條體現中國智慧和中國方案的食品安全治理新道路。

一

從“安全”出發(fā)，新世紀以來(lái)，我們對食品安全價(jià)值的認知，經(jīng)歷了生命安全、公共安全、國家安全和人類(lèi)安全的四個(gè)階段。早期，食品安全屬于個(gè)體的生命安全，為個(gè)體的偶發(fā)事件，一般不會(huì )引發(fā)社會(huì )的普遍關(guān)注。今天，食品安全問(wèn)題因觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低，極易引發(fā)社會(huì )關(guān)注，成為公共安全的重要組成部分。同時(shí)。食品安全問(wèn)題作為非傳統安全問(wèn)題，隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展，已成為國家安全和人類(lèi)安全的重要內容，引起全社會(huì )甚至全人類(lèi)的高度重視。與上述階段的變化相適應，對食品安全關(guān)注的主體也在不斷擴展。今天，食品安全已擁有最廣泛的利益相關(guān)者，需要建立最緊密的命運共同體。

從“問(wèn)題”出發(fā)，新世紀以來(lái)，我們對食品安全問(wèn)題的認知，經(jīng)歷了重大的社會(huì )問(wèn)題、重大的經(jīng)濟問(wèn)題、重大的民生問(wèn)題和重大的政治問(wèn)題的四個(gè)階段。“三鹿”奶粉事件前，食品安全問(wèn)題被定位于重大的社會(huì )問(wèn)題，人們更多從維持社會(huì )和諧、穩定和秩序的角度來(lái)認知食品安全。“三鹿”奶粉事件的爆發(fā)，使國人尤其是地方政府第一次真正認識到，食品安全問(wèn)題關(guān)系著(zhù)經(jīng)濟的健康發(fā)展，不重視質(zhì)量安全就不是科學(xué)發(fā)展。解決食品安全問(wèn)題，必須轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動(dòng)經(jīng)濟結構戰略性調整。黨的十八大以來(lái)，隨著(zhù)民生改善和健康中國的推進(jìn)，食品安全問(wèn)題被作為重大的民生問(wèn)題提上日程。今天，食品安全關(guān)系著(zhù)人民群眾生命健康安全，關(guān)系著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展，關(guān)系著(zhù)中華民族的未來(lái)。食品安全問(wèn)題已成為事關(guān)人心向背的重大政治問(wèn)題，需要下最大的氣力，抓緊抓好、抓出成效。

從“體制”出發(fā)，新世紀以來(lái)，圍繞“科學(xué)、統一、權威、高效”的目標，我國不斷深化食品安全監管體制改革，走過(guò)了從分散監管、綜合監管到統一監管的艱難過(guò)程。2003年國務(wù)院進(jìn)行第五輪行政管理體制改革，組建國家食品監管局，負責食品安全綜合監督、組織協(xié)調和重大食品安全事故查處；2008年國務(wù)院進(jìn)行第六輪行政管理體制改革，國家食品監管局劃歸衛生部管理。衛生部負責食品安全綜合監督，國家食品監管局負責餐飲服務(wù)食品安全監管；2010年國務(wù)院設立國務(wù)院食品安全委員會(huì )，其辦公室擔負食品安全綜合協(xié)調的重責。2013年國務(wù)院進(jìn)行第七輪行政管理體制改革，組建國家食品監督管理總局，同時(shí)加掛國務(wù)院食品安全委員會(huì )辦公室牌子，負責食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)的監管和食品安全綜合協(xié)調工作。2018年組建市場(chǎng)監管總局，負責食品安全的全面監管。經(jīng)過(guò)多年的改革和探索，我國逐步邁入統一、權威的食品監管體制。

從“法制”出發(fā)，新世紀以來(lái)，我國堅持依法治國的基本方略，不斷夯實(shí)食品安全的法制基礎。2004年9月1日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23號），提出完善食品安全法律法規和部門(mén)規章，要求國務(wù)院法制辦抓緊組織修訂《食品衛生法》。2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第七次會(huì )議通過(guò)《中華人民共和國食品安全法》。《食品安全法》體現了預防為主、科學(xué)管理、明確責任、綜合治理的食品安全工作指導方針，明確了分工負責與統一協(xié)調相結合的食品安全監管體制，為全面加強和改進(jìn)食品安全工作，實(shí)現全程監管、科學(xué)監管，提高監管成效、提升食品安全水平，提供了重要的法律制度保障。2013年，我國食品安全監管體制進(jìn)行重大調整。國務(wù)院決定對2009年實(shí)施的《食品安全法》進(jìn)行修訂，以解決食品安全工作中面臨的突出問(wèn)題，進(jìn)一步增強食品安全工作的科學(xué)性和有效性。2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十四次會(huì )議審議通過(guò)了新修訂的《食品安全法》。新《食品安全法》確定了食品安全工作實(shí)行預防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會(huì )共治，建立科學(xué)、嚴格的監管制度。該法被稱(chēng)為史上最嚴的《食品安全法》。

從“戰略”出發(fā)，新世紀以來(lái)，我國食品安全工作經(jīng)歷了從監管理念到治理理念的重大轉變。2003年，國家食品監管局成立后，積極倡導食品安全治理理念。按照1995年聯(lián)合國全球治理委員會(huì )的研究報告《我們的全球伙伴關(guān)系》，治理是各種公共的或者私人的機構協(xié)調其內部共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使諸多不同的甚至是相互沖突的利益得以協(xié)調以至采取聯(lián)合行動(dòng)的持續過(guò)程。治理并不是對監管的否定，而是對監管的揚棄，它型構了從縱向型到輪狀型、從線(xiàn)性型到網(wǎng)狀型、從命令型到互動(dòng)型的新型關(guān)系，建立了多元、協(xié)同、互動(dòng)、共享的新型關(guān)系，實(shí)現了從封閉到開(kāi)放、從一元到多元、從被動(dòng)到主動(dòng)的重大轉變。從監管理念到治理理念，食品安全工作的視野更加開(kāi)闊，力量更加匯聚，道路更加寬廣，前景更加美好，食品安全工作進(jìn)入了新時(shí)代。

二

食品安全治理屬于世界性難題。有效破解這一世界性難題，需要進(jìn)行系統的創(chuàng )新。創(chuàng )新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。實(shí)踐啟示我們，惟創(chuàng )新者進(jìn)、惟創(chuàng )新者強、惟創(chuàng )新者勝。新世紀以來(lái)，我國堅持問(wèn)題導向，堅持立足國情，堅持國際視野，在食品安全領(lǐng)域進(jìn)行了理念創(chuàng )新、體制創(chuàng )新、法制創(chuàng )新、機制創(chuàng )新、方式創(chuàng )新、戰略創(chuàng )新、文化創(chuàng )新等一系列重大創(chuàng )新。創(chuàng )新無(wú)禁區，創(chuàng )新無(wú)止境。正是這些充滿(mǎn)智慧和力量的創(chuàng )新，才有效破解了食品安全領(lǐng)域的諸多難題，推動(dòng)食品安全治理不斷走向深入。

理念是事物運行的靈魂，體現著(zhù)對事物運行的哲學(xué)思考和應然判定。2004年，在《食品安全法》起草過(guò)程中，在追問(wèn)食品衛生、食品質(zhì)量、食品安全三者關(guān)系時(shí)，研究的路徑逐步從內涵外延式研究轉軌到理念變革式研究上。古希臘哲學(xué)認為：一個(gè)新概念的出現，絕不是事物內涵外延的簡(jiǎn)單調整；一個(gè)新概念的出現，往往標志著(zhù)一個(gè)新時(shí)代的到來(lái)。近年來(lái)，也有人主張：一個(gè)新概念的出現，往往標志著(zhù)一個(gè)新力量的產(chǎn)生。這一論斷啟示我們：食品安全概念的出現，預示著(zhù)什么時(shí)代的到來(lái)。或者說(shuō)，什么時(shí)代的到來(lái)，使食品衛生讓位于食品安全。結論必然是：食品安全概念的出現，標志著(zhù)風(fēng)險治理、全程治理和社會(huì )治理新時(shí)代的到來(lái)。它表明食品安全比食品衛生具有更深的基礎、更寬的領(lǐng)域和更高的視野，彰顯了食品安全工作科學(xué)性、社會(huì )性和政治性的有機統一。在這三大治理理念的基礎上，根據監管工作的實(shí)際需要，食品監管部門(mén)逐步提出了食品安全責任治理、效能治理、能動(dòng)治理、分類(lèi)治理、專(zhuān)業(yè)治理、陽(yáng)光治理、簡(jiǎn)約治理、審慎治理、智慧治理等基本理念。這些基本治理理念是風(fēng)險治理理念的派生或者延伸。其中，風(fēng)險治理理念的提出在食品安全史上具有重要的轉折點(diǎn)意義。因為找到了風(fēng)險治理理論，就找到了食品安全治理的切入點(diǎn)、著(zhù)力點(diǎn)和制高點(diǎn)。唯物辯證法告訴我們：對立統一規律是做好食品安全工作的制勝法寶。在安全與風(fēng)險的對立中，可以把握食品安全的奧秘；在安全與風(fēng)險的統一中，可以掌握食品安全的精髓。

體制是事物運行的格局，體現著(zhù)對事物運行的宏觀(guān)統籌和戰略安排。近年來(lái)，黨中央、國務(wù)院多次強調建立統一權威的食品安全監管體制。這充分體現了黨中央國務(wù)院堅持以人民為中心的發(fā)展思想，對食品安全工作規律的深刻把握，對民生福祉和健康中國的高度重視，對廣大人民群眾呼聲的積極響應。我國屬于發(fā)展中的社會(huì )主義大國，研究我國的食品監管體制改革，須臾不可忘記這一基本國情。縱觀(guān)全球，獨立監管、統一監管和專(zhuān)業(yè)監管，已是食品監管的基本定式。我國食品安全監管體制改革應當始終堅持國際視野，尊重科學(xué)規律，順應時(shí)代潮流，傾聽(tīng)人民呼喚，在世界舞臺上展示我國以人民為中心的社會(huì )主義大國的良好形象。

法制是事物運行的軌道，體現著(zhù)對事物運行的規律把握和方向掌控。按照新時(shí)期中央有關(guān)食品安全“四個(gè)最嚴”的要求，食品安全各項制度的設計，應當有利于風(fēng)險的全面防控和責任的全面落實(shí)，有利于體系的全面推進(jìn)和能力的全面提升。《食品安全法》修訂過(guò)程中注重把握了理念與制度、體制與機制、體系和能力、政府與企業(yè)、中央和地方、監管與治理等多方面關(guān)系，著(zhù)重完善了企業(yè)主體、政府監管和社會(huì )共治三大制度體系，進(jìn)一步增加了法律制度的科學(xué)性、統一性、協(xié)調性、針對性和可操作性。

機制是事物運行的動(dòng)力，體現著(zhù)事物運行的外在條件和內在要求。新世紀以來(lái)，在食品安全綜合監督、綜合協(xié)調階段，圍繞如何整合治理資源、增強治理力量、激發(fā)治理動(dòng)力，食品監管部門(mén)開(kāi)展了一系列治理機制的創(chuàng )新。從激勵和約束企業(yè)的角度看，先后推出分類(lèi)監管機制、信用獎懲機制、綜合評價(jià)機制、績(jì)效考核機制、能力評價(jià)機制、典型示范機制、量化分級機制、責任約談機制、責任連帶機制、責任追究機制等；從激勵和約束部門(mén)的角度看，先后推出溝通協(xié)作機制、信息通報機制、行刑銜接機制等；從激勵和約束地方政府的角度看，先后推出綜合評價(jià)機制、績(jì)效考核機制、典型示范機制、督查督辦機制等；從激勵社會(huì )的角度看，先后推出有獎舉報機制、貢獻褒獎機制、信息公開(kāi)機制等。這些具體、生動(dòng)的機制，有力推動(dòng)了食品安全治理從一元到多元，從分散到統一，從被動(dòng)到主動(dòng)的變革，開(kāi)辟了食品安全治理的新境界。

方式是事物運行的方法，體現著(zhù)事物運行的實(shí)現路徑和基本手段。新世紀之初，世界衛生組織指出：過(guò)去數十年，傳統的食品安全措施已被證明不能有效地控制食源性疾病。國際社會(huì )必須改變某些現行的方法，以確保適應全球食品安全出現的新挑戰。在食品安全綜合監督、統一監管的各階段，圍繞著(zhù)如何轉變政府職能、提高監管效能，激發(fā)市場(chǎng)活力，食品監管部門(mén)解放思想、開(kāi)動(dòng)腦筋，進(jìn)行了一系列治理方式的探索，如默示許可、備案登記、后置審批、風(fēng)險監測、駐點(diǎn)監督、遠程監控、飛行檢查、風(fēng)險交流、召回停售、風(fēng)險控制等，這些鮮活、管用的方式，有力推動(dòng)了食品安全治理從傳統到現代、從外延到內涵的轉變，開(kāi)創(chuàng )了食品安全治理的新局面。

三

十八大以來(lái)，黨中央、國務(wù)院對加強食品安全工作提出了許多新思想、新論斷和新要求。食品安全問(wèn)題屬于重大的政治問(wèn)題，能不能在食品安全問(wèn)題上給老百姓一個(gè)滿(mǎn)意的交代，是對黨執政能力的重大考驗；食品安全問(wèn)題燃點(diǎn)低、觸點(diǎn)多，容易引發(fā)社會(huì )問(wèn)題、政治問(wèn)題，必須把食品安全監管納入公共安全體系進(jìn)行部署；要改革和完善食品藥品監管體制，對食品藥品進(jìn)行集中統一監管，進(jìn)一步增強監管工作的協(xié)調性和執行力；食品安全工作是復雜的社會(huì )系統工程，要加快構建企業(yè)負責、政府監管、行業(yè)自律、社會(huì )協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會(huì )共治格局；要加快完善食品安全法律體系，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問(wèn)責，確保公眾飲食用藥安全。上述重要論斷，體現了黨中央、國務(wù)院對新時(shí)期我國食品安全工作的謀篇布局，標志著(zhù)我國食品安全工作進(jìn)入了新時(shí)代。

食品安全治理是我國社會(huì )治理的探索者和先行者。探索者有探索者的艱辛，先行者有先行者的豪邁。今天，我們審視食品安全問(wèn)題，可以自信地說(shuō)：理論更加清晰，實(shí)踐更加豐富，創(chuàng )新更加從容，改革更加堅定。

首先，從經(jīng)濟的視角審視食品安全問(wèn)題，探索了有效供給理論。食品安全問(wèn)題是個(gè)重大的經(jīng)濟問(wèn)題。食品是人類(lèi)生存和發(fā)展賴(lài)以的重要物質(zhì)資料之一。隨著(zhù)健康問(wèn)題越來(lái)越受到國人的關(guān)注和重視，包括食品產(chǎn)業(yè)在內的健康產(chǎn)業(yè)正在穩步快速發(fā)展。21世紀初，美國著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家保羅·皮爾澤（PaulZanePilzer）在其所著(zhù)的《財富第五波》（TheWellnessRevolution）中將健康產(chǎn)業(yè)稱(chēng)為繼IT產(chǎn)業(yè)之后的全球“財富第五波”，提出健康產(chǎn)業(yè)將成為推動(dòng)全球經(jīng)濟增長(cháng)新動(dòng)力的重要論斷，中國將成為全球健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。

食品消費屬于健康性消費、必需性消費、一次性消費。首先，作為健康性產(chǎn)品，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的目的在于維持和促進(jìn)人的生命與健康。安全是食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與消費的基本前提。背離安全的食品，不僅不能維持人的生命與健康，反而會(huì )損害人的生命與健康。其次，作為必需性產(chǎn)品，食品的消費屬于剛性消費。即便在經(jīng)濟下行的特殊時(shí)期，食品消費仍能保持著(zhù)較為穩定的狀態(tài)。因為食品是人類(lèi)生存和發(fā)展的“第一需要”。再次，作為一次性消費品，食品是不能通過(guò)消費方式對其安全性進(jìn)行判斷或者驗證的，因為食品一經(jīng)消費，就會(huì )對人的生命與健康產(chǎn)生一定的影響。在消費前，食品就必須被證明是安全的，無(wú)毒無(wú)害且符合應當有的營(yíng)養，不會(huì )對人體造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

眾所周知，食品消費的目的在于滿(mǎn)足維持生命健康所需要的物質(zhì)。食品如果不能提供生命健康所需要的這種物質(zhì)，那么食品消費就沒(méi)有意義了。從需求與供給的關(guān)系來(lái)看，只有滿(mǎn)足生命與健康需求的供給，才是有效的供給、真正的供給。任何違背安全的食品供給，都不是有效的供給，而是巨大的浪費。所以說(shuō)，安全是保障食品有效供給的前提和基礎。

食品安全始終是量的安全與質(zhì)的安全的有機互動(dòng)。沒(méi)有量的安全，質(zhì)的安全最終將喪失可靠的依托；而沒(méi)有質(zhì)的安全，量的安全也將失去價(jià)值。今天，食品供給方面的問(wèn)題主要表現在質(zhì)的供給上，而食品安全質(zhì)的供給比量的供給更為復雜、更為艱巨。有經(jīng)濟學(xué)家提出需求創(chuàng )造供給理論，也有經(jīng)濟學(xué)家提出供給創(chuàng )造需求理論。實(shí)踐已給這兩種理論做出了裁判。應當說(shuō)，在消費可以選擇的條件下，供給也可在一定程度上影響著(zhù)需求。假冒偽劣食品的存在，將在一定程度上影響消費者對特定食品的消費需求。食品領(lǐng)域的風(fēng)險，不僅表現為企業(yè)風(fēng)險，有時(shí)很容易演變成行業(yè)風(fēng)險。食品企業(yè)和行業(yè)應當采取有效的措施，共同確保食品藥供給屬于具有經(jīng)濟價(jià)值和社會(huì )價(jià)值的有效供給。

近年來(lái)，中央提出供給側結構性改革的重大戰略部署。經(jīng)過(guò)近40年的改革開(kāi)放，廣大人民群眾對食品的消費需求已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，已逐步從低端邁上中高端，食品企業(yè)必須緊緊跟隨廣大人民群眾的消費需求，努力生產(chǎn)出更有質(zhì)量、更加經(jīng)濟、更宜健康、更加方便的產(chǎn)品。實(shí)踐證明，只有符合有效供給需求的產(chǎn)品，才是擁有廣闊市場(chǎng)、充滿(mǎn)生機活力的產(chǎn)品。

其次，從科學(xué)的視角審視食品安全問(wèn)題，探索了風(fēng)險治理理論。食品安全問(wèn)題是個(gè)重大的科學(xué)問(wèn)題。近二十年來(lái)，在食品安全領(lǐng)域，最大的變革就是風(fēng)險治理理念的提出，其對食品安全治理具有全局性、根本性和方向性的重大影響。應當說(shuō)，風(fēng)險是認知和破解食品安全問(wèn)題的一把鑰匙。20世紀90年代以來(lái)，風(fēng)險治理理論已走過(guò)了啟蒙醞釀階段，進(jìn)入了成熟應用階段。隨著(zhù)食品安全治理實(shí)踐的深入,人們更加深刻地認識到,安全與風(fēng)險對立統一，相克相生，此消彼長(cháng)。只有在安全與風(fēng)險的對立中研究食品安全，才能把握食品安全的奧妙；只有在安全與風(fēng)險的統一中研究食品安全，才能把握食品安全的真諦。風(fēng)險治理理論的提出，對食品安全治理具有轉折點(diǎn)的重大意義。誰(shuí)掌握了食品風(fēng)險，誰(shuí)就掌握了食品安全的切入點(diǎn)、著(zhù)力點(diǎn)和制高點(diǎn)，誰(shuí)就掌握了食品安全的秘密。

我國是個(gè)幅員遼闊、人口眾多、區域差別顯著(zhù)的大國，食品安全風(fēng)險具有多樣性、廣泛性、復雜性、高發(fā)性等特點(diǎn)。堅持食品安全風(fēng)險治理，一是要把握好風(fēng)險評估、風(fēng)險管理與風(fēng)險交流的關(guān)系。解決食品安全風(fēng)險，需要從技術(shù)、行政和社會(huì )三維的角度展開(kāi)。風(fēng)險評估主要是從技術(shù)的角度來(lái)認識食品安全風(fēng)險，而風(fēng)險管理主要是從行政的角度來(lái)解決食品安全風(fēng)險，風(fēng)險交流主要是從社會(huì )的角度來(lái)應對食品安全風(fēng)險。目前，在我國食品安全風(fēng)險治理體系中，風(fēng)險交流還比較薄弱，尚未形成一定的規則和體系，需要明確基本定位、加強資源投入，發(fā)揮積極作用；二是要把握好全面治理與重點(diǎn)治理的關(guān)系。從絕對的意義上看，風(fēng)險無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有；從相對的意義上看，風(fēng)險有輕有重、有緩有急。通過(guò)開(kāi)展風(fēng)險評估或者風(fēng)險排查，可以就特定環(huán)節、特定品種的食品安全風(fēng)險狀況進(jìn)行科學(xué)系統分析，在此基礎上確定食品安全治理的重點(diǎn)，進(jìn)一步增強治理工作的針對性、靶向性和有效性。三是要把握好單一治理與綜合治理的關(guān)系。食品安全治理手段多樣，如評估、監測、檢驗、評價(jià)、稽查等。總體看，單一手段發(fā)現風(fēng)險的能力受到一定的局限，而多種手段的綜合利用會(huì )使發(fā)現問(wèn)題的能力顯著(zhù)提升。食品監管部門(mén)可以定期組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險綜合分析，協(xié)同有關(guān)力量，共同研判食品安全形勢，并采取切實(shí)有效措施進(jìn)行治理。四是要把握好源頭把關(guān)與過(guò)程控制的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，食品的自然生命和商品生命間往往形成一定的鴻溝，而應對這一鴻溝，就是監管所面臨的最大挑戰。傳統的食品安全保障體系基本將保障的重點(diǎn)鎖定在生產(chǎn)加工環(huán)節。隨著(zhù)科學(xué)迷信的破滅和經(jīng)濟規律的張揚，人們逐步認識到：從農田到餐桌，任何一個(gè)環(huán)節存在缺陷，都可能導致食品安全保障體系的崩潰。為最大限度地保護消費者利益，必須將全程治理理念深深地嵌入到食品安全治理體系中。同時(shí)，必須根據食品安全風(fēng)險的時(shí)空分布，采取分級、動(dòng)態(tài)、持續、遞進(jìn)、均衡、適度、靈活的管理，最大限度地提高食品安全治理的效益。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)可以分為若干個(gè)環(huán)節，而每一個(gè)環(huán)節都有其源頭，上一環(huán)節的末端就是下一環(huán)節的源頭。只有從源頭開(kāi)始把關(guān)，才能把握好源與流的關(guān)系，最大限度地減少風(fēng)險傳播。僅靠檢驗、下架、退市等手段，是無(wú)法有效保障食品安全的。

再次，從社會(huì )的視角審視食品安全問(wèn)題，探索了社會(huì )共治理論。食品安全問(wèn)題是個(gè)重大的社會(huì )問(wèn)題。食品安全擁有廣泛的利益相關(guān)者，應當建立緊密的命運共同體。食品安全風(fēng)險的來(lái)源具有社會(huì )性，食品安全問(wèn)題的影響具有社會(huì )性，食品安全難題的破解具有社會(huì )性。作為最大的發(fā)展中國家，我國食品安全面臨的問(wèn)題更復雜、更敏感、更艱巨、更急迫。必須組織和動(dòng)員全社會(huì )的力量，積極參與食品安全治理，推動(dòng)建立新型治理關(guān)系，實(shí)現食品安全社會(huì )共治的大格局。

黨的十八屆三中全會(huì )提出推進(jìn)國家治理體系和能力的現代化。食品安全領(lǐng)域是國家治理現代化的試驗田、先行者。堅持食品安全社會(huì )治理，一是要把握好政府主導和社會(huì )參與的關(guān)系。在新的歷史時(shí)期，食品安全關(guān)系已不再僅僅是政府與企業(yè)之間命令與服從的簡(jiǎn)單線(xiàn)性關(guān)系，而是企業(yè)、政府、社會(huì )之間互助與互動(dòng)的復雜網(wǎng)狀關(guān)系。這種新型結構正不斷塑造著(zhù)各利益相關(guān)者間新型關(guān)系，構造新型格局。應當通過(guò)有效的制度機制建設，加快構建企業(yè)負責、政府監管、行業(yè)自律、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、媒體監督、法治保障的食品安全共治大格局。在食品安全治理體系中，政府始終發(fā)揮著(zhù)總攬全局、協(xié)調各方的主導作用。二要把握好國家權力和社會(huì )權力的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，行業(yè)協(xié)會(huì )、社會(huì )團體、基層群眾性自治組織、消費者權益保護組織等，在食品安全方面擁有廣泛的知情權、參與權、監督權和表達權。在充分發(fā)揮行政力量的同時(shí)，應當建立有效的制度機制建設，使食品安全治理資源和治理力量整合起來(lái)，使食品安全治理責任和治理措施落實(shí)下去，進(jìn)一步增強治理工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng )造性。應當堅持大健康觀(guān)、大安全觀(guān)、大社會(huì )觀(guān)、大治理觀(guān)，通過(guò)更加科學(xué)的制度機制安排，協(xié)調好政府、部門(mén)、企業(yè)、行業(yè)、公眾、媒體等多方面的關(guān)系，努力形成職責清晰、任務(wù)明確、縱橫交錯、密切協(xié)作、運行有效的食品安全治理網(wǎng)絡(luò )，共同保障食品安全。有必要及時(shí)出臺關(guān)于全面推進(jìn)食品安全社會(huì )共治的指導意見(jiàn)，確定食品安全社會(huì )共治的基本原則、主要任務(wù)、主要措施和保障機制，將食品安全社會(huì )共治逐步引上制度化、機制化的道路。

最后，從政治的視角審視食品安全問(wèn)題，探索了責任分享理論。食品安全問(wèn)題是個(gè)重大的政治問(wèn)題。現代社會(huì )關(guān)系主要表現為責任關(guān)系。美國著(zhù)名思想家愛(ài)默生曾說(shuō)：“責任具有至高無(wú)上的價(jià)值，它是一種偉大的品格，在所有價(jià)值中處于最高的位置”。保障食品安全，既是企業(yè)的責任，也是政府的責任；既是行業(yè)的責任，也是消費者的責任，是全社會(huì )共享共擔的責任。長(cháng)期以來(lái)，在食品安全領(lǐng)域，在一定程度上存在著(zhù)分責不夠清晰、履責不夠匹配、盡責不夠到位、追責不夠科學(xué)等問(wèn)題。堅持食品安全責任治理，一是要把握好政府責任和企業(yè)責任與其他機構責任的關(guān)系。政府對食品安全承擔監管責任，這種風(fēng)險排查責任屬于行政責任。而企業(yè)對食品安全承擔管理責任，這種安全保證責任屬于民事責任。所以說(shuō)，食品企業(yè)是食品安全的第一責任主體，或者說(shuō)是唯一民事責任主體。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，企業(yè)是獨立的食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的最終目的在于滿(mǎn)足消費，而食品消費的基本前提就是食品安全。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全的食品是企業(yè)對社會(huì )的根本責任，是企業(yè)得以存續的基本條件。企業(yè)的安全意識、安全條件以及安全狀況如何，直接影響乃至決定著(zhù)企業(yè)的食品安全狀況。如果企業(yè)忽視甚至無(wú)視食品安全，那么，即便再完善的政府外部監管也難以取得理想的效果。聯(lián)合國糧農組織和世界衛生組織的有關(guān)報告指出，將食品安全的主要責任賦予食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，是最直接、最及時(shí)、最經(jīng)濟、最有效的治理戰略。我國食品安全治理實(shí)踐也反復證明，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，企業(yè)所追求的目標與消費者所期待的目標往往存在著(zhù)一定的差異。只有企業(yè)真正承擔食品安全的第一責任，食品安全保障才有了堅實(shí)的基礎。絕不允許任何企業(yè)以損害人民群眾生命健康來(lái)?yè)Q取企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長(cháng)。此外，檢驗機構、認證機構、廣告機構、新聞媒體等，在食品安全保障中也享有一定的權力，也應當承擔相關(guān)的法律責任。消費者對食品安全也承擔著(zhù)一定的責任當前，企業(yè)主體責任落實(shí)仍然是食品安全治理工作的重點(diǎn)，其他責任主體的責任落實(shí)也需要進(jìn)一步強化。二是要把握好政治責任、法律責任和社會(huì )責任的關(guān)系。政治責任是指承擔重大決策與管理的高級政府官員因決策失誤或失職、瀆職、濫權導致公眾生命財產(chǎn)或者國家利益、公共利益遭受重大損失時(shí)，所承擔的引咎辭職、被罷免、被彈劾、被免職等消極法律后果。社會(huì )責任是指企業(yè)作為獨立的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應當將自己的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為與公眾健康福祉緊密結合起來(lái)，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全的食品外，還應當承擔“公民企業(yè)”的責任，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)更有質(zhì)量、更加經(jīng)濟、更加便利、更加環(huán)保、更加健康的食品；三是要把握好刑事責任、行政責任和民事責任的關(guān)系。新時(shí)期，中央多次強調，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問(wèn)責，確保公眾飲食用藥安全。應當更加重視行為罰，強化對食品安全違法犯罪行為的懲戒力度。同時(shí)，應當充分利用民事責任手段，強化關(guān)聯(lián)行為間法律責任的連帶，進(jìn)一步發(fā)揮法律的威懾作用。

四

黨的十九大提出了我國已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì )的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時(shí)代，人民群眾對食品消費的需求不會(huì )僅僅滿(mǎn)足于食品的安全保障，對食品的質(zhì)量、營(yíng)養、美味等將提出更多更高的要求。亞里斯多德曾說(shuō)過(guò)：事業(yè)是理念與實(shí)踐的生動(dòng)結合。在新時(shí)代，滿(mǎn)足廣大人民群眾日益增長(cháng)的美好生活需要，在食品安全領(lǐng)域，必須堅持新發(fā)展理念，通過(guò)系統改革創(chuàng )新，加快推進(jìn)我國食品安全治理現代化，全面提升食品安全保障水平。

推進(jìn)食品安全治理現代化，需要完善食品安全治理體系。食品安全治理體系是對食品安全治理目標、原則、環(huán)境、要素、流程等的系統安排。只有建立強大的食品安全監管部門(mén)，才有出色地保護公眾的飲食用藥安全。而強大的食品安全監管部門(mén)有賴(lài)于完善的食品安全治理體系。完善的食品安全治理體系包括政府監管體系、企業(yè)管理體系和社會(huì )共治體系。政府監管體系是在食品安全法制體系統籌下的食品安全標準、風(fēng)險監測、風(fēng)險評估、審評審批、檢驗檢測、執法檢查、信息公開(kāi)等體系。企業(yè)管理體系是保障企業(yè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有效運行的質(zhì)量安全管理體系，如GMP、HACCP等。社會(huì )共治體系包括風(fēng)險交流、投訴舉報、信用獎懲等體系。只有各方面均立足于使命，加快完善相關(guān)治理體系，食品安全保障才能有堅實(shí)的基礎。

推進(jìn)食品安全治理現代化，需要強化食品安全治理能力。食品安全治理屬于基于風(fēng)險的專(zhuān)業(yè)治理，沒(méi)有強大的治理能力是難以完成保障食品安全的艱巨任務(wù)。完善的食品安全治理體系為強大的食品安全治理能力提供了重要基礎，但強大的食品安全治理能力還需要優(yōu)秀的管理人員。食品安全治理能力包括風(fēng)險管理能力、依法監管能力、溝通協(xié)作能力、危機處理能力等，永遠是個(gè)開(kāi)放的包容的體系。當前，應當按照職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化隊伍建設的要求，加快職業(yè)化檢查員隊伍建設，明確資質(zhì)條件、培訓內容、考核要求、薪酬待遇等，加快打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良、能力突出的監管隊伍，最大限度滿(mǎn)足新時(shí)代監管工作的需要。

推進(jìn)食品安全治理現代化，需要創(chuàng )新食品安全治理戰略。食品安全治理戰略是指食品安全監管部門(mén)制定的有關(guān)食品安全治理工作的全局性、方向性的目標和策略。研究制定食品安全治理戰略，就是要進(jìn)一步明確食品安全工作的發(fā)展目標、發(fā)展方向、發(fā)展重點(diǎn)、發(fā)展步驟和發(fā)展方法等，總攬全局、協(xié)調各方，更加積極主動(dòng)地適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和食品安全監管工作的需要，努力提升食品安全全面統籌能力，不斷開(kāi)創(chuàng )食品安全工作的新局面。黨的十八屆五中全會(huì )和黨的十九大提出實(shí)施國家食品安全戰略。食品安全治理戰略涉及理念創(chuàng )新、體制改革、產(chǎn)業(yè)提升、科技支撐、標準提高、行業(yè)自律、社會(huì )共治、機制創(chuàng )新、方式變革、責任落實(shí)、國際合作等內容。進(jìn)入新時(shí)代，加快編制國家食品安全戰略，有利于推動(dòng)食品安全治理從微觀(guān)運作到宏觀(guān)統籌、從戰術(shù)運用到戰略統籌、從立足當前到謀劃長(cháng)遠的歷史性轉變，全面提升食品安全治理水平。

推進(jìn)食品安全治理現代化，需要提升食品安全治理文化。食品安全治理是一項極負挑戰性的世界性難題。全面提升我國食品安全治理水平，需要創(chuàng )新食品安全治理文化。因為“文化”是社會(huì )治理的“靈魂”。從全球的范圍來(lái)看，食品安全治理文化創(chuàng )新屬于食品安全治理創(chuàng )新體系中最為艱難、最具創(chuàng )造、最富智慧的創(chuàng )新。文化是一個(gè)復合體，包括知識、藝術(shù)、法律、宗教、習俗以及其它社會(huì )現象；是由社會(huì )環(huán)境所決定的生活方式的整體；文化是分層次的，包括物質(zhì)的、制度的、心理的等形式；文化具有傳承性、滲透性、持久性等。食品安全的治理使命、治理愿景、治理價(jià)值、治理戰略等，是食品安全治理文化中最核心、最本質(zhì)、最精髓的內容。偉大的食品安全事業(yè)呼喚偉大的食品安全治理文化。偉大的食品安全治理文化孕育偉大的食品安全監管事業(yè)。當前，應當深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以高度的責任感和使命感，積極探索建立具有時(shí)代特點(diǎn)、體現中國特色、展示民族精神的食品安全治理文化，進(jìn)一步提升全社會(huì )食品治理的凝聚力、創(chuàng )造力和戰斗力。